财政学

第 1 讲：导 论——财政学与国家治理

朱 奇

2026年03月11日

本讲内容

  1. 我们真的需要国家和财政吗？ ——集体行动困境与财政的起点
  2. 回到教材：财政学是什么？ ——研究对象、学习意义与方法
  3. 为什么需要政府提供公共物品？ ——市场失灵的六大逻辑
  4. 政府有没有边界？ ——政府失灵的反思
  5. 中国财政的宏观图景 ——2025年全国收支全景图
  6. 财政学的工具箱（选讲）——实证分析与因果推断直觉
  7. 本课程导览 ——24讲学什么？

Part 1

我们真的需要国家和财政吗？

1.1 国家是如何产生的？

两种经典解释：

马克思主义观点

国家是阶级矛盾不可调和的产物，是统治阶级为维护自身利益而建立的权力机器。

社会契约论（西方主流政治学）

理性的人们为了摆脱无序的“自然状态”，通过相互签订契约、让渡部分权利，建立起权利保障机构。

1.2 课堂讨论

💬 一个挑战性的问题

  • 如果国家从来就没有产生过，我们是否仍然可以愉快地生活？
  • 需要什么，自己生产或购买就好了——不要国家这个“中间商”赚差价。

1.3 问题的核心矛盾

政府提供什么、不提供什么，并不由我个人决定——

我需要的，政府可能不提供；政府提供的，我又未必用得上。

→ 那么，为什么我们还是需要它？

商品和劳务可以自己解决

  • 但是：警察呢？国防呢？
  • 如果你是马斯克，你还会需要国家吗？请小心思考后再回答。

1.4 路灯修缮：集体行动困境

思想实验：村子里的路灯坏了，需要100元修好，全村10户人家，每户自愿捐款。

  • 路灯亮了，所有人都受益，不管你有没有出钱（非排他性）
  • 张三想：反正别人会捐，我搭便车就好了
  • 李四也这么想……王五也这么想……
  • 结果：没有人自愿捐款，路灯无人修缮，大家一起摸黑

这就是集体行动困境（Collective Action Problem）：

\[\text{个体理性} \neq \text{集体理性}\]

财政的第一个存在理由：强制性收税，打破搭便车困境，提供每个人都需要、但没有人愿意单独支付的公共物品。

1.5 但这个理由真的成立吗？

科斯的挑战（Coase, 1974）

科斯曾以英国航运灯塔为例，主张灯塔最初由私人船主协会提供，并非靠政府税收建造——以此挑战“公共物品必须由政府提供”的结论。

然而，后续历史研究（Van Zandt, 1993）已对此提出质疑：英国大多数重要灯塔事实上从一开始就依赖国家特许和管制，私人提供只是局部现象。

这个争论本身就告诉我们一个重要道理：

“政府应当提供”不等于“只有政府才能提供”。 制度设计的空间比我们通常想象的要大得多。

1.6 财政的政治学本质

财政不仅是“政府管钱”，它是国家权力运作的核心机制：

  • 税收：国家强制提取社会资源的权力
  • 支出：国家配置资源、实现政策目标的工具
  • 预算：约束国家权力、实现民主控制的制度

历史上的财政与政治

  • 英国《大宪章》（1215）：贵族以“无代表，不纳税”限制王权
  • 美国独立战争导火索：殖民地对英国税收政策的抵制
  • 中国历史上的农民起义：往往由赋税过重直接引爆

本课程的三重视角：

视角 关注点
政治学 国家权力、民主控制、官僚行为
经济学 效率、福利、激励与扭曲
政策学 什么政策有效？如何评估？

三个视角并用：制度框架 ＋ 经济理论 ＋ 政策评估

Part 2

回到教材：财政学是什么？

研究对象、内容体系、学习意义与研究方法

2.1 财政学的研究对象

财政学的研究对象——《公共财政概论》（樊丽明等，2024）

财政是随着国家的产生而形成的一种经济关系及特殊分配关系，财政学就是研究以国家（或政府）为主体的财政分配关系的科学。

  • 什么是经济学？
    • 研究资源约束条件下市场参与主体（个人和企业，或家庭和厂商）的效用最大化
  • 经济学视角下的财政学？
    • 研究预算约束条件下的公共效用（利益）最大化

重要

其研究对象是：财政分配活动及其规律性。

在中国，公共财政的研究对象进一步确定为：

社会主义市场经济体制下的公共财政分配活动、分配关系及其规律性。

这个定义包含三个关键维度：

    1. 主体：国家/政府
    • 而非市场主体
    1. 对象：社会产品的分配与再分配
    • 在不同的国家，要加上生产和投资
    1. 目的：满足社会公共需要
    • 区别于私人需要的“谁出钱、谁受益”逻辑

2.2 公共财政学的内容体系

四条展开逻辑：

  1. 分析框架：把市场机制与政府干预统一到同一分析框架中
  • \[GDP = C + I + G + (X - M)\]

  1. 分析逻辑：将国家视为组织系统，政府决策由政治程序决定——必须研究政治过程的经济效应

  2. 分析重点：扩展视角到整个公共部门与公共领域，特别关注财政支出的经济效应

  3. 内容安排：以基础理论阐释和中国财政实际运行分析为主

内容五大板块：

\[ \underbrace{\text{基础理论}}_{\text{第1—5讲}} \rightarrow \underbrace{\text{支出分析}}_{\text{第6—10讲}} \rightarrow \underbrace{\text{收入分析}}_{\text{第13—17讲}} \rightarrow \underbrace{\text{财政管理}}_{\text{第18—22讲}} \rightarrow \underbrace{\text{全球视角}}_{\text{第23讲}} \]

2.3 学习财政学的意义

🔷 理论意义

有助于构建和发展中国特色的财政学理论——在西方经济学框架之外，理解中国公共财政的独特逻辑与制度安排。

🔶 实践意义

有助于指导我国财政工作实践——系统把握财政运行机理，为全面建设社会主义现代化强国贡献专业判断。

  • 指导：“好大的口气”！

🔷 现实意义

💡 我们每天都活在财政之中

财政不仅是财税部门的专业，它关系到每一个公民的日常生活。

  • 🎓 就读公立大学 → 政府教育补贴
  • 🏥 使用医保 → 社会保险制度
  • 🚇 乘坐地铁 → 政府运营补贴
  • 💰 缴纳个税 → 再分配机制
  • 🏘️ 父母买房 → 土地财政与房
    • 契税：3%
    • 增值税 (VAT) 及附加：二手房卖家缴纳
    • 个人所得税：卖家缴纳
    • 公共维修基金： 2%～3%
    • 印花税：暂免

2.4 财政学的学习方法（一）

① 唯物辩证法（基本方法）

从实际出发，用联系与发展的观点分析财政现象，避免孤立、静止地看问题。

② 马克思主义政治经济学引领

为认识财政的阶级性、历史性与制度性提供基本立场与方法。

③ 实证分析方法

描述“是什么”——按照事物本来面目，分析财政分配的实然状态（包括理论分析与经验分析）。

2.4 财政学的学习方法（二）

④ 规范分析方法

回答“应当是什么、如何才能更好”——基于价值判断，分析财政分配的应然状态。

⑤ 比较分析方法 ＋ 案例研究方法

横向（国际比较）与纵向（历史比较）；通过真实案例推导假说与结论。

本课程的方法论侧重

实证 ＞ 规范 ＞ 比较 ＞ 案例

关键原则：规范判断必须建立在实证分析的基础上——先搞清“会发生什么”，再判断“应不应该做”。

*例：

  • 最低工资政策
  • 大幅提高社保福利*

2.5 词源：理解“财政”的多重含义

概念 英文 侧重点
财政学 Public Finance 政府收支、预算与制度安排（传统视角）
公共经济学 Public Economics 政府干预对效率、福利与个体行为的影响（现代视角）
财政政策 Fiscal Policy 政府收支对总需求与经济稳定的调节（宏观视角）

词源小知识

  • 中文“财政”：光绪二十四年（1898年）戊戌变法时期进入汉语，源于日本明治维新后借用汉字创造的译词
  • 英文 Finance：源于拉丁语 finis（“支付期限”），后演变为“公众收入与支出的筹集与管理”
  • 两者均内嵌了资源（财）与权力（政）的双重含义

Part 3

为什么需要政府提供公共物品？

市场失灵的六大逻辑

3.1 出发点：第一福利定理

在完全竞争条件下，市场均衡是帕累托有效的。

即：亚当·斯密的“看不见的手”可以把分散的个人自利行为转化为社会资源的最优配置。

那么，为什么还需要政府来参与、引导甚至干预市场的资源配置？

→ 因为现实世界中，完全竞争所需的条件往往不成立。

这些条件不成立的情形，经济学家称之为：市场失灵（Market Failure）

3.2 市场失灵的六大原因

表 1
类型 核心问题 政府介入逻辑 中国案例
① 公共物品 非排他性＋非竞争性 → 搭便车 政府直接提供/补贴 国防、高速公路
② 外部性 私人成本 ≠ 社会成本 → 市场失灵 庇古税/排放权交易 碳排放权交易市场
③ 信息不对称 买卖双方信息不对称 → 逆向选择/道德风险 强制保险/信息披露要求 医疗保险（逆向选择）
④ 自然垄断 规模经济 → 一家通吃 → 无竞争 政府定价/国有化 国家电网、自来水
⑤ 不完全竞争 寡头/垄断定价高于边际成本 反垄断执法 互联网平台反垄断
⑥ 分配不公 市场分配结果可能极度不公平 累进税＋社会保障转移支付 个税专项附加扣除

3.3 公共物品是一个光谱，不是一道门槛

公共物品的两个定义条件（Rosen & Gayer）：

  • 非竞争性：个人消费不影响他人消费（多一个人用，边际成本为零）
  • 非排他性：无法阻止他人消费（无法拒绝他人使用）

❓ 挑战一下直觉：严格意义上的“纯公共物品”存在吗？

3.3 公共物品是一个光谱（续）

案例：高速公路

场景 非竞争性 非排他性 结论
深夜车流稀少时 ✅ 满足 ⚠️ 有收费站，部分排他 准公共物品
节假日严重拥堵 ❌ 不满足 ⚠️ 部分排他 接近私人物品
安装 ETC 之后 拥堵时不满足 ❌ 完全可排他 私人物品

结论：公共性是一个程度问题，随技术、制度和使用强度而变化。

3.4 公共物品的二维坐标

图 1

3.5 案例：信息不对称与柠檬市场

Akerlof（1970）的经典比喻：二手车市场中，买方不知道车的真实质量……

  1. 买方只愿意出平均价格
  2. 有好车的卖家因价格太低而退出市场
  3. 市场上剩下的都是“柠檬”（劣质车）
  4. 买方预期进一步下调，好车继续退出……
  5. 最终：市场可能完全崩溃

但现实中二手车市场为何没有崩溃？

市场自身发展出了应对机制：第三方检测机构、平台信用评价、质保承诺、品牌背书……

政府介入并非唯一出路，但在某些领域仍不可替代。

医疗保险市场同理：健康的人觉得保费贵而不买，保险公司只能覆盖高风险人群，保费螺旋上涨。

→ 政府的应对：强制全民参保（城镇职工医保、城乡居民医保）。

Part 4

政府有没有边界？

政府失灵的四大原因

4.1 警惕从市场失灵走向政府万能

市场失灵的存在，并不自动意味着政府干预合法且有效。

政府干预同样可能失败，经济学家称之为：政府失灵（Government Failure）

Stiglitz 的警告

“我们既要担心市场失灵，也要担心政府失灵。真正的政策问题是：在特定情境下，哪种不完美的机制更不坏？”

4.2 政府失灵：① 信息有限 ② 政治扭曲

① 信息有限

政府不可能掌握分散于千万个体的私人信息。

案例：计划经济“大锅饭”下的激励扭曲与物资短缺。

② 政治过程的扭曲（公共选择问题）

政策受利益集团左右，不一定代表公众利益。

案例：某些行业补贴长期存在，受益的只是少数“内部人”。

4.2 政府失灵：③ 信息误导 ④ 意外后果

③ 官僚系统的信息误导

部门有自身利益，可能向上级和公众传递失真信息。

案例：计划生育部门长期渲染“一旦放开人口即爆炸”——事后证明与事实相反。

④ 意外后果（Unintended Consequences）

政策效果常常与初衷相悖。

案例：租金管制压低了租金，却导致住房供给减少和房屋质量下降。

4.3 政府介入的黄金法则

flowchart LR
    A["市场失灵？"] -->|是| B["政府介入能改善吗？"]
    A -->|否| C["让市场运作"]
    B -->|是| D["设计干预方案"]
    B -->|否| E["接受市场结果"]
    D --> F["评估成本收益"]
    F -->|收益>成本| G["实施政策"]
    F -->|收益<成本| E

    style A fill:#1f4e79,color:#fff
    style G fill:#375623,color:#fff
    style E fill:#843c0c,color:#fff
    style C fill:#843c0c,color:#fff

本课程的核心视角：政府与市场不是非此即彼，而是在不同条件下的不同组合。

理解何时介入、介入多深、何时退出，是财政学理论思维与政策思维的关键所在。

Part 5

中国财政的宏观图景

2025年全国收支全景图

5.1 2025年全国一般公共预算收支全景

图 2

5.2 读图（一）：为什么支出远大于收入？

收支差额约7.1万亿，通过发行国债和地方专项债弥补。

官方公布的狭义赤字约4.06万亿（赤字率约3%），其余为专项债等政策性融资，体现了积极财政政策的逆周期调节取向。

5.2 读图（二）：增值税为何占比最高？

增值税约占财政收入的32%。

增值税是“宽税基”税种，覆盖几乎所有商品和服务流转环节，税基稳定、征管方便。这也是中国以间接税为主的税制特征。

5.2 读图（三）：民生支出说明了什么？

社会保障和教育合计超30%。

政府支出结构正从“建设型”向“民生型”转变，体现财政职能的现代化。

但与OECD国家相比，中国社保支出占GDP比重仍然偏低。

课堂检索：现场查找我国社保支出占GDP比重，与美国、日本、OECD均值对比——究竟低多少？

5.3 中国四本预算的全貌

表 2
预算类型 主要来源 2025年规模（估） 主要用途 特点
一般公共预算 税收、非税收入 21.6万亿 公共服务、社保等 最核心、最透明
政府性基金预算 土地出让收入（占主体） 5.7万亿 城市建设、重大基础设施 与土地市场深度绑定
国有资本经营预算 国有企业利润上缴 0.5万亿 国企发展、社保补充 规模较小但战略意义大
社会保险基金预算 社保缴费、财政补贴 12.0万亿 养老、医疗、失业保险 独立核算，收支基本平衡

提示

理解中国财政，必须四本预算合并看！

5.4 瓦格纳定律（Wagner's Law）

德国经济学家 Adolph Wagner（1835—1917）观察到：

随着国家经济的发展，政府支出占GDP的比重会呈现出长期上升的趋势。

三大原因：

  1. 工业化与城镇化：人口聚集带来新的社会问题（拥挤、污染、贫富分化），需要政府介入
  2. 公共服务需求弹性 > 1：随着收入提高，人们对教育、卫生、社保的需求增速超过GDP增速
  3. 技术与规模：铁路、电网等自然垄断行业需要政府管制或直接提供

5.5 中国的瓦格纳定律：数据验证

图 3

5.6 国际比较：中国政府规模偏大还是偏小？

图 4

Part 6

财政学的工具箱（选讲）

规范分析、实证分析与因果推断直觉

6.1 规范分析 vs. 实证分析

维度 规范分析（Normative） 实证分析（Positive）
核心问题 应该是什么？ 实际上是什么？
方法论 价值判断＋福利标准 数据＋因果识别
典型提问 个税累进度应该多高才公平？ 降低个税率是否真的增加了劳动供给？
局限性 难以避免主观价值判断 难以建立完美的反事实
代表学者 Rawls（正义论）、Pigou Gruber、Raj Chetty
  • 规范分析告诉我们方向（公平与效率的权衡）
  • 实证分析告诉我们手段（政策到底有没有用）

6.2 因果推断：反事实问题

核心挑战：The Counterfactual Problem

政府2025年向特困生发放了1000亿元助学金，受助学生的大学入学率从50%升至65%。

问题：这15个百分点的提升，是助学金的“功劳”吗？

  • 可能的混淆因素：同期经济好转、高校扩招、其他教育政策……
  • 真正需要的对比：如果没有助学金，这批学生的入学率会是多少？
  • 这个反事实，我们永远观察不到——这是因果推断的根本难题

6.3 经济学家的三把“手术刀”

flowchart TD
    A["想知道政策X是否有效"] --> B["理想方案：
    随机对照实验 RCT"]
    B --> C["现实困难：
    不能随机给人分配政策"]
    C --> D["准实验方法"]
    D --> E["双重差分法DiD
    比较政策前后、处理组vs对照组"]
    D --> F["断点回归RDD
    利用政策截断点寻找准随机"]
    D --> G["工具变量IV
    找一个外生冲击间接识别因果"]
    style A fill:#1f4e79,color:#fff
    style B fill:#375623,color:#fff
    style D fill:#843c0c,color:#fff
    style E fill:#f4b183
    style F fill:#f4b183
    style G fill:#f4b183

后面章节将专门讲解这些方法的直觉。今天只需记住：相关关系 ≠ 因果关系。

6.4 公共选择理论视角

传统财政学假设：政府是仁慈的、无私的“社会规划者”。

公共选择理论（Buchanan，1986年诺贝尔奖）的回击：

  • 选民：理性冷漠（搭便车于他人的政治参与）
  • 政客：目标是选票最大化，不是社会福利最大化
  • 官僚：目标是预算最大化（Niskanen模型），部门规模越大越好
  • 利益集团：通过游说将公共资源输送给自己（寻租行为）

对中国的启示

在中国，同样存在类似的官僚激励扭曲：

  • GDP锦标赛：地方官员追求GDP增速而过度投资
  • 土地财政依赖：地方政府倾向于以地换钱，而非培育可持续税基
  • 零基预算改革的必要性：打破“基数预算”下部门预算不断膨胀的惯性

Part 7

本课程导览

24讲我们将要学什么？

7.1 课程的知识地图

图 5

三条主线贯穿始终：制度主线（樊丽明《公共财政概论》）× 理论主线（蒋洪/Rosen / Gruber）× 问题主线（中国现实）

7.2 第一模块：公共部门分析基础（第1—5讲）

核心问题：为什么需要政府？政府如何决策？

讲次 主题 核心直觉
第1讲 导论 市场与政府的边界
第2讲 福利经济学 帕累托效率 vs. 公平
第3讲 实证分析逻辑 相关 ≠ 因果
第4讲 公共选择（一） 中间投票人定理
第5讲 公共选择（二） 官僚行为与寻租

教材对应：绪论 + 第一章（公共财政与思想）+ 第二章（公共财政职能）

7.3 第二模块：政府支出——效率与公平（第6—10讲）

核心问题：政府该花哪些钱？怎么花才有效率、有公平？

讲次 主题 关键议题
第6讲 公共物品 搭便车、PPP 模式
第7讲 外部性与环境 庇古税 vs. 科斯谈判；碳市场
第8讲 成本收益分析 高铁该不该建？
第9讲 社会保险 逆向选择；养老金困境
第10讲 教育与再分配 人力资本投资；专项扣除

教材对应：第三章（财政支出总论）→ 第六章（社会保障支出）

7.4 第三模块：历史转折（第11—12讲）

第11讲：中国财政史

从“地丁银”到“厘金”再到“分税制”，中国财政千年演进的制度逻辑。（选讲）

第12讲：期中考试

为什么要专设一讲讲历史？

历史不是装饰，它是制度的成因。

理解今天的分税制、土地财政、地方债，必须先理解1994年改革之前发生了什么。

7.5 第四模块：政府收入与税收（第13—17讲）

讲次 主题
第13讲 税收归宿：谁真的在缴税？
第14讲 税收效率与超额负担
第15讲 最优税制的逻辑
第16讲 中国流转税（增值税）
第17讲 所得税与财产税

教材对应：第七章（财政收入总论）→ 第十章（公债）

本模块核心直觉

增值税＋个人所得税每年合计超 18万亿元。

这些钱来自谁、又转嫁给了谁？弹性决定归宿，归宿决定公平。

7.6 第五模块：政府间财政关系（第18—22讲）

讲次 主题
第18讲 财政联邦制：分权理论
第19讲 中国分税制：1994—2024
第20讲 土地财政：形成、逻辑与转型
第21讲 地方政府债务与化解
第22讲 预算管理与宏观财政政策

教材对应：第十一章（政府预算）、第十二章（财政体制）、第十三章（财政政策）

7.7 第六模块与前沿议题（第23—24讲）

第23讲：各国财政体制比较

美国、欧洲、北欧、东亚模式——不同的税制、社保、分权安排背后，是不同的政治经济逻辑。

第24讲：期末考试

🇨🇳 2025—2026年前沿议题

  • 10万亿化债方案落地执行
  • 消费税征收环节后移试点
  • 零基预算改革扩围
  • 房产税立法进程
  • “增加地方自主财力”改革部署

7.8 指定教材与参考书

指定教材

樊丽明、杨志勇等 主编《公共财政概论》（第2版），高等教育出版社，2024年5月

重要

拒绝使用盗版，请通过正规渠道获取教材。

主要参考书

  1. 陈共 主编《财政学》（第十版），中国人民大学出版社
  2. 蒋洪 主编《公共经济学》（第三版），上海财经大学出版社
  3. 刘守刚《中国财政史十六讲》，复旦大学出版社
  4. Rosen & Gayer, Public Finance, 10th ed.
  5. Gruber, Public Finance and Public Policy, 6th ed.
  6. Stiglitz & Rosengard, Economics of the Public Sector, 4th ed.

7.8 数据网站与网络课程

机构 网址
财政部 mof.gov.cn
国家税务总局 chinatax.gov.cn
国家统计局 stats.gov.cn
IMF Fiscal Monitor imf.org
四川省财政厅 czt.sc.gov.cn

网络公开课：西南财经大学 / 浙江财经大学 / 四川大学

本讲思考题

  1. 财政是什么？ 有人说“财政就是政府管钱”，有人说“财政是国家治理的基础”。这两种说法有什么本质区别？

  2. 光谱还是门槛？ 本讲提出“公共物品是一个光谱”。请举出一个你身边的例子，说明该物品的“公共性”程度如何随条件变化而改变。

  3. 市场 vs. 政府：以下情形哪些属于“市场失灵”，哪些属于“政府失灵”？① 雾霾治理困难；② 新冠疫情期间口罩价格暴涨；③ 计划经济时期物资短缺；④ 共享单车大量废弃街头。

  4. 读懂数据：2025年政府支出比收入多出约7万亿元，这笔钱从哪里来？你认为政府长期借钱花有没有问题？

  5. 实证思维：某市宣布“补贴新能源车后，该市新能源汽车销量增加了40%”。请用本讲学到的因果推断直觉，指出这个说法可能存在什么问题。

课后作业

调查你所在区县政府的2025年财政数据

请搜索本区县政府官网或财政局网站，整理以下数据：

  • 收入：总规模及占GDP比重，同比增减情况
  • 支出：总规模，以及教育支出、社会保障和就业支出的金额、占比、同比变化
  • 赤字情况：如果支出大于收入，差额如何弥补？

下讲预告

第2讲：福利经济学基本原理

  • 帕累托效率：什么叫“没有人能在不损害他人的情况下变得更好”？
  • 效率 vs. 公平：社会蛋糕做大与公平分配之间的永恒张力
  • 社会福利函数：不同的价值观如何“称量”社会福利？
  • 中国案例：共同富裕政策的福利经济学解读

课前预习建议

共享单车公司倒闭，留下几十万辆单车废弃在街头。

这是“市场失灵”还是“市场运作正常”？政府该不该介入？

带着你的判断来上第2讲！

谢谢！

第1讲：导论——财政学与国家治理

“财政是国家治理的基础和重要支柱。”

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年

朱 奇 ｜ 锦城大学 • 财会学院