财政学

第13讲：非税收入——政府的「第二钱包」

朱奇

2026年05月08日

本讲内容

非税收入概述 ——政府「第二钱包」有多大？与税收的本质区别在哪里？
公共定价与政府性收费 ——政府服务该免费还是收费？最优公共定价的经济学逻辑
政府性基金 ——土地出让金为何是中国财政的「隐性支柱」？
国有资本经营收入 ——国企利润该上缴多少？国有资本如何服务公共目标？
社会保险基金收入 ——缴费还是税？中国社保的财务可持续性挑战
中国财政观察 ——「四本预算」的全景图：看清政府的真实财力

开场：政府收入只靠税收？

2025年，中国税收收入17.64万亿——但政府实际动用的资金远不止于此

政府的「四本账」：税收只是冰山一角

合计约39万亿元（剔除重复计算），占GDP约30%。 税收占政府总财力的45%——理解政府的真实财力，必须看「四本账」。

🧭 本讲核心直觉

三个容易被忽视的洞见：

① 非税收入不是「小钱」——社保基金规模（12.6万亿）是税收收入（17.64万亿）的71%；政府性基金（5.77万亿）约等于税收的33%；土地出让收入从2021年峰值8.7万亿腰斩至4.15万亿，是理解当前地方财政困境的关键线索。

② 收费≠税收——政府收费有直接对应服务（有偿性），但边界模糊；「准税」性质的收费会造成与税收类似的超额负担

③ 社保是「税」还是「费」决定了它的可持续性——缴费制（精算平衡）与税收制（现收现付）在财务逻辑上完全不同，中国正处于从前者向后者转型的张力中

Part 1 非税收入概述

政府「第二钱包」的全景：规模、分类与制度框架

1.1 非税收入的定义与制度框架

非税收入是指政府及其所属部门依法收取或获得的、税收以外的各类财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。

非税收入与税收的本质区别

非税收入与税收的本质区别
维度	税收	非税收入
征收依据	政治权力（tax power）	财产权、服务提供、行政许可等多种依据
有偿性	无偿——不对应特定服务	通常有偿——对应特定服务或使用权
强制程度	强制性（拒缴须受法律制裁）	视类型而异：收费可选择，罚款强制
用途限制	通常进入一般预算，统一安排	部分专款专用（如社保、土地出让金）
透明度	税法公开，相对透明	历史上透明度较低；2010年后逐步规范
经济学性质	扭曲性（有超额负担）	视定价方式：边际成本定价无超额负担；高于MC则有

中国非税收入的制度规范历程

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flowchart TD
    A["1990年代
「预算外资金」大量存在
政府收费缺乏监管
「小金库」问题严重"] --> B["2000年代
预算外资金逐步纳入预算管理
「收支两条线」改革推进"]
    B --> C["2010年
《政府非税收入管理办法》
首次系统规范非税收入"]
    C --> D["2012年
政府性基金预算独立成册
国有资本经营预算扩围"]
    D --> E["2015年
新《预算法》实施
四本预算正式法定化"]
    E --> F["2021年
非税收入征管职责
划转税务部门
征管规范化大幅提升"]
    style A fill:#e76f51,color:#fff
    style F fill:#1a4a2a,color:#fff

1.2 非税收入的分类与规模

中国非税收入的主要类型与规模（2025年）
类型	主要内容	2025年规模	预算归属
政府性基金收入	土地出让收入、彩票公益金、专项债等	5.77万亿	政府性基金预算
社会保险基金收入	单位和个人社保缴费、财政补贴	12.60万亿	社会保险基金预算
国有资本经营收入	国有企业税后利润上缴	0.85万亿	国有资本经营预算
专项收入	教育费附加、地方教育附加、水资源费附加等	约0.80万亿	一般公共预算
国有资源（资产）有偿使用	矿业权出让、海域使用金、闲置资产出租处置等	约0.62万亿	一般公共预算
行政事业性收费	护照工本费、考试报名费、证照费等	约0.35万亿	一般公共预算
罚没收入	交通罚款、环保罚款、没收违法所得等	约0.23万亿	一般公共预算
数据说明：
注：1. 社会保险基金收入12.60万亿中约2.9万亿为财政补贴，剔除后社保缴费收入约9.7万亿。2. 国有资本经营收入0.85万亿中约0.57万亿调入一般公共预算。3. 政府性基金5.77万亿不含专项债收入（专项债为债务资金，不计入当年收入）。4. 一般公共预算中的非税收入合计约3.97万亿，其中专项收入（含教育费附加等）约占20%，是最大项。

资料来源：财政部《2025年财政收支情况》及各专项预算执行报告。社保基金收入12.6万亿，财政补贴约2.9万亿，纯缴费收入约9.1万亿。

1.3 一般公共预算中的非税收入：四大支柱详解

在“四本账”中，一般公共预算中的非税收入是狭义非税收入的核心，2025年规模约3.97万亿元，占一般公共预算收入的18.4%。它虽然远小于税收（17.64万亿），但却是理解地方政府财政韧性的关键。

一般公共预算中的非税收入主要分为四大类：

类型	2025年规模	定义与特征	典型案例
① 专项收入	约0.80万亿	以特定财政收入为计税依据征收的、专项用于特定事业的收入。强制性、固定性接近于税，但以“费”的形式存在。	教育费附加（按增值税、消费税的3%征收）、地方教育附加（2%）、水利建设基金
② 行政事业性收费	约0.35万亿	国家机关提供特定服务时收取的费用。有偿对价——缴费对应具体服务。	护照工本费、驾照考试费、诉讼费、不动产登记费
③ 罚没收入	约0.23万亿	执法机关对违法行为作出的罚款、没收违法所得。惩罚性、非预期性，不应成为地方财政的依赖来源。	交通违章罚款、环保处罚、市场监管罚没
④ 国有资源（资产）有偿使用收入	约0.62万亿	政府出让国有资源使用权或出租、处置国有资产取得的收入。市场化运作特征明显。	矿业权出让、海域使用金、闲置办公楼出租、停车位经营权拍卖

数据来源：财政部《2025年财政收支情况》。四大项合计约2.0万亿，其余约1.97万亿为其他非税收入（捐赠收入、利息收入、主管部门集中收入等）。

1.4 为何要区分这四类？——三重视角的重要含义

视角①：经济学性质不同

类型	经济学实质	效率含义	公平含义
专项收入	“准税”（quasi-tax）	与税收一样产生超额负担	累退性取决于征收方式
行政事业性收费	服务对价（user charge）	按MC定价无超额负担	受益者付费，公平性较好
罚没收入	违法成本（Pigouvian tax）	矫正负外部性，提高效率	应惩罚违法者，而非创收
国有资源有偿使用	资源租金（resource rent）	收取资源稀缺性租金，效率高	应归全民所有，正义性高

视角②：征管规范性与“准税化”风险

其中最容易产生问题的是行政事业性收费和专项收入：

行政事业性收费：若收费不对应真实服务、强制性征收、无差别征收，则经济上等同于税收（产生超额负担），但缺乏税收法定的约束，易异化为“乱收费”。
专项收入：虽以“费”之名，实质上是税收的附加（如教育费附加随两税征收），征收方式与税收无异，但在预算监督上曾相对宽松。2021年非税收入划转税务部门征管后，规范程度显著提升。

视角③：财政韧性的“隐蔽缓冲器”

地方政府面临税收增长乏力时，往往优先通过以下渠道“找钱”：

提高国有资源（资产）有偿使用收入——盘活闲置资产、拍卖停车位经营权等，市场化程度高，相对规范。
加大罚没力度——容易异化为“逐利性执法”，损害营商环境。
变相增加行政事业性收费——已被收费目录清单管理严格限制。

→ 非税收入的结构，是地方财政健康度的“指示器”：越是依赖罚没和“灰色收费”的地方，财政规范性越值得警惕。

1.5 近年改革：非税收入征管职责划转税务部门

2021年起，国有土地使用权出让收入等四项政府性基金划转税务部门征收，虽非“一般公共预算中的非税收入”，但标志着非税收入整体征管走向统一化、规范化。

对一般公共预算中的非税收入而言，这一改革的意义在于：

规范征收行为：税务部门严格依法征收，减少随意性
信息整合：税务部门掌握企业纳税和缴费信息，可交叉比对
打破“费收自用”惯性：缴费与部门利益脱钩

提示：罚没收入目前未划转税务部门，因其本质是“执法权”而非“征收权”——由公安、环保等执法机关自己收，存在“创收激励”隐患。

“一般公共预算中的非税收入虽然只占第一本账的18.4%，但它是理解地方财政行为的重要窗口。

专项收入：实质是‘准税’，征收效率高但可能产生超额负担；

行政事业性收费：理论上是服务对价，边界模糊时易异化；

罚没收入：过高占比往往是营商环境不佳的信号；

国有资源有偿使用收入：最接近‘纯利润’，是地方政府盘活资产的合法渠道。

看一个地方政府非税收入的结构，就能判断它的财政健康程度和治理规范性。”

Part 2 公共定价与政府性收费

政府服务该免费还是收费？最优公共定价的经济学逻辑

2.1 为什么政府要提供收费服务？

并非所有公共服务都需要免费提供——关键在于该服务是否具有排他性。

公共品与私人品的定价逻辑

品类	竞争性	排他性	定价方式	典型案例
纯公共品	❌	❌	税收筹资，免费提供	国防、灯塔
准公共品（俱乐部品）	❌	✅	收费可行	高速公路、自然公园
拥挤性公共品	✅	✅	应收费（拥挤定价）	城市道路、停车场
私人品	✅	✅	市场价格	普通商品

注记

核心判断：当一项服务可以排他时，收费在技术上是可行的。但技术可行≠经济最优——还需判断：

服务是否存在正外部性（如教育：个人受益但社会也受益）？若有，免费或补贴提供更优
收费是否产生显著的边际排斥（如穷人被排斥在必要医疗之外）？若有，需转移支付补偿

提示

「理论与现实」：中国高速公路收费之争

中国高速公路总里程超过18万公里（全球第一），绝大多数采用收费还贷模式——贷款修路、通行费还贷。

经济学分析：

高速公路在非拥挤状态下边际成本接近零（多一辆车上路几乎不增加成本），边际成本定价应趋近零（接近免费）
但建设成本巨大，零收费意味着亏损，需税收补贴
现实折中：按平均成本定价（分摊建设成本），但这会造成超额负担——部分「边际成本内收益」的出行因收费而不发生

争议：「还清贷款后继续收费」的批评正是基于边际成本定价原则。高速公路的社会最优使用应更接近免费。

2.2 最优公共定价的三条原则

① 边际成本定价（Marginal Cost Pricing）

\[P^* = MC\]

优点：效率最优——不产生超额负担

问题：若存在规模经济（平均成本递减），则 \(MC < AC\)，按MC定价必然亏损，需财政补贴

\[\text{亏损} = (AC - MC) \times Q\]

适用场景：有能力补贴的竞争性公用事业

② 平均成本定价（Average Cost Pricing）

\[P^* = AC \implies \text{收支平衡（零利润）}\]

优点：无需财政补贴，自给自足

代价：\(P > MC\)，产量低于社会最优，存在超额负担

适用场景：独立核算的公用事业单位（水、电、气）

③ 拉姆齐定价（Ramsey Pricing）

在收支平衡约束下最小化超额负担：

\[\frac{P_i - MC_i}{P_i} = \frac{\lambda}{1 + \lambda} \cdot \frac{1}{|\varepsilon_i|}\]

直觉：对需求弹性小的服务定高价，对弹性大的定低价——与Ramsey最优税制逻辑相同，但同样具有累退性。

超额负担：平均成本定价（Q=80）相比边际成本定价（Q=100）少生产了20单位，这些单位对消费者的价值（需求曲线以下）超过其边际成本，未实现的净福利即为超额负担。

2.3 政府性收费的规范与问题

行政事业性收费的「灰色地带」

政府收费在实践中极易异化为变相税收，产生以下问题：

问题类型	表现	经济学含义
乱收费	无法律依据、超标准收取	等同于强制性税收，但无「三性」规范约束
重复收费	同一事项多部门收费	显著增加交易成本与合规负担
捆绑收费	行政审批与「服务费」强制捆绑	许可市场化，产生寻租空间
「小金库」	收费不入预算，部门自留使用	绕过预算监督，财政民主失效

警告

「准税」问题：当政府收费不对应真实服务、具有强制性且无差别征收时，它在经济上等同于税收（超额负担相似），但在制度上缺乏税收法定主义的约束。2010年后中国持续推进「减费降负」，但非税负担仍是中小企业抱怨最多的成本来源之一。

注记

2021年重要改革：一部分非税收入征管职责健步划转税务部门，结束了「谁收费、谁管理」的碎片化格局，显著提升了透明度和规范性。

Part 3 政府性基金

土地出让金：中国财政的「隐性支柱」

3.1 政府性基金的概念与分类

政府性基金是国家通过向社会征收或出让国有资源使用权等方式筹集资金、专项用于特定公共事业的财政资金。

主要政府性基金类型

主要政府性基金（2025年）
基金名称	征收对象	规模（估算）	主要用途
国有土地使用权出让金	土地出让受让方	约4.15万亿	城市基础设施、城投债偿还
城市基础设施配套费	房地产开发商	约0.12万亿	市政基础设施建设
彩票公益金	彩票销售收入（提取约18%）	约0.08万亿	社会福利、体育、教育
新型墙体材料专项基金	生产传统砖瓦企业	微量	推广新型节能建材
港口建设费	进出口货物	约0.09万亿	港口基础设施建设
政府住房基金	住房公积金缴存（代管）	含住房公积金	职工住房保障

土地出让金约4.15万亿元，占全国政府性基金收入约71.9%，是绝对主体。
全国政府性基金收入：约5.77万亿元。

注记

政府性基金的制度特征

① 专款专用：与一般公共预算的统筹安排不同，政府性基金原则上须用于规定用途，不得随意挪用

② 独立预算：自2012年起单独编制预算，接受人大审批，透明度大幅提升

③ 收支对等：基金收入来自特定征收，支出服务于相关领域，理论上不产生结余

与税收的区别：政府性基金对应特定事业，具有一定「有偿性」（如土地出让金对应土地使用权），但征收具有垄断性，实质上接近税收。

警告

「隐性债务」风险：地方城投公司大量举债依赖土地出让金偿还——土地财政收缩时，城投债务风险显著上升。这正是当前化债压力的重要来源。

3.2 土地出让收入：中国「第二财政」的兴衰

土地出让收入的经济学本质

土地出让金是地方政府将国有土地使用权（通常70年）一次性出让给受让方所收取的对价——本质上是未来70年地租的折现值。

\[\text{土地出让金} \approx \sum_{t=1}^{70} \frac{R_t}{(1+r)^t}\]

其中 \(R_t\) 为第 \(t\) 年预期地租，\(r\) 为折现率。

核心特征：

① 一次性收取：将未来长期收益集中变现，存在跨期失衡——「寅吃卯粮」

② 土地增值收益：城镇化推进、基础设施建设带来地价上涨，地方政府（土地垄断出让方）获得增值红利

③ 「土地财政」的激励结构：地方政府有强烈动机推高地价——既增加出让收入，又吸引房地产投资带动GDP与税收

注记

土地出让收入：从“峰值”到“腰斩”

全国土地出让收入在2021年达到8.71万亿元的历史峰值，此后受房地产市场深度调整影响，连续四年下滑，至2025年已降至约4.15万亿元，较高点腰斩，缩水幅度超过4.5万亿元。

这一量级的下滑意味着，地方政府每年减少的可用财力相当于数个中等省份的年度一般公共预算收入总和，对地方财政运行、基建投资和债务偿还产生深远冲击，也是近年来“土地财政依赖度被动下降”的根本原因。

3.3 土地财政的政治经济学：激励、扭曲与出路

土地财政形成的制度逻辑

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flowchart TD
    A["1994年分税制
地方财权上移
但事权未上移"] --> B["地方财政缺口
（支出责任约85%
 收入来源约53%）"]
    B --> C["土地成为
地方稀缺资源
国家垄断出让"]
    C --> D["土地出让金
成为预算外「第二财政」"]
    D --> E["城投公司
以土地抵押融资"]
    E --> F["基础设施大规模扩张
城镇化加速推进"]
    F --> G["地价上涨
→出让收入继续增长
（正反馈循环）"]
    G --> H["2021年后
房地产调整
循环断裂"]
    H --> I["地方财政压力
城投债务风险
化债需求"]
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    style H fill:#e76f51,color:#fff
    style I fill:#e76f51,color:#fff
    style G fill:#e9c46a,color:#1a1a1a

土地财政的三重扭曲

警告

扭曲①：推高房价

地方政府垄断土地一级市场，有动机通过限制供地推高地价——房价高涨在一定程度上是制度性的，而非单纯的市场失灵。

警告

扭曲②：隐性债务积累

城投公司「用明天的地价偿还今天的债务」，形成对地价的系统性依赖。2022年后地价下行引发城投债务危机。

警告

扭曲③：城市扩张偏向

土地财政激励地方「摊大饼」式扩张（新区开发比旧城改造利润更高），导致低效城镇化——新城「空城」问题突出。

注记

改革出路：建立替代土地财政的稳定地方税源——房产税（存量房）、消费税下划、企业所得税分成调整，是减弱土地依赖的主要路径选项。

Part 4 国有资本经营收入

国企利润该上缴多少？国有资本如何服务公共目标？

%%{init: {'theme': 'base', 'themeVariables': {'fontSize': '18px', 'fontFamily': 'PingFang SC, sans-serif'}}}%%
graph TD
    A[非税收入] --> B(纳入一般公共预算)
    A --> C(纳入政府性基金预算)
    A --> D(纳入国有资本经营预算)

    %% 第一本账逻辑：一般公共预算
    B --> B1[国有资源资产有偿使用收入]
    B1 -.-> B1_Ex[不包括国有土地]
    B1 --> B1_Ex2[如:矿业权、资产出租等]
    
    B --> B2[国有资本经营收入-第一本账口径]
    B2 --> B2_Sub1[金融企业利润]
    B2_Sub1 -.-> B2_Note[央行、国有大行等上缴利润]
    B2 --> B2_Sub2[其他特定机构利润]

    %% 第二本账逻辑：政府性基金预算
    C --> C1[国有土地使用权出让金]
    C1 -.-> C1_Note[地方政府性基金的绝对主力]

    %% 第三本账逻辑：国有资本经营预算
    D --> D1[国有企业税后利润上缴]
    D1 -.-> D1_Note[不含上述金融企业]
    
    D1 --> D1_Transfer[调入一般公共预算]
    D1_Transfer -.-> D1_Transfer_Note[比例逐年提高,用于民生]

    %% 样式美化
    style A fill:#e8f0fe,stroke:#1a4a2a,stroke-width:2px,color:#1a4a2a
    style B fill:#d9ead3,stroke:#1a4a2a
    style C fill:#fff2cc,stroke:#1a4a2a
    style D fill:#f4cccc,stroke:#1a4a2a
    
    style B2 fill:#e1d5e7,stroke:#1a4a2a
    style B2_Sub1 fill:#fce4ec,stroke:#1a4a2a
    style D1_Note fill:#f9cb9c,stroke:#1a4a2a
    
    style B1_Ex fill:#f5f5f5,stroke-dasharray: 5 5
    style C1_Note fill:#f5f5f5,stroke-dasharray: 5 5

4.1 国有资本经营预算：制度框架

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。

制度演进

时间	里程碑	意义
1994年前	国有企业不上缴利润	「拨改贷」后企业自留全部利润
2007年	国有资本经营预算试点建立	中央企业开始上缴5%—10%利润
2010年	预算范围扩大	纳入更多中央企业
2015年	上缴比例提高	最高档提至25%
2020年	划转社保基金	国有股权10%划转社保基金
2022年	「两个比重」要求	国有资本收益支持社会保障比例提升

注记

「划转充实社保」政策：2017年起，将部分国有资本（持股比例10%）划转全国社会保障基金(理事会），补充社保缺口——将全民「名义上」的国有资产所有权转化为实质性的养老保障资源。截至2024年，已划转国有股权约2万亿元。

4.2 最优国有资本收益上缴率：经济学分析

核心问题：国有企业利润应上缴多少比例？

这本质上是一个资本配置效率问题——

若上缴比例过低：

国有企业留存大量资本，但投资回报率（ROE）普遍低于社会平均水平（约6—8% vs 私营企业12—15%）
相当于资本「被囚禁」在低效部门，机会成本巨大
为留住资本，企业可能盲目扩张（「帝国建设」动机）

若上缴比例过高：

企业缺乏再投资能力，竞争力下降
可能以牺牲长期竞争力换取短期利润上缴

经济学参照基准：

上缴比例的下限应为社会资本的无风险收益率（约国债利率3—4%），否则国有资本不如购买国债。上限取决于企业的再投资边际回报率是否超过社会机会成本。

注记

「僵尸企业」问题：低上缴、低回报的国有企业实质上由全民补贴，但保留了就业和政治稳定功能——这是国有资本「政策性负担」与商业目标冲突的核心体现。

国有资本经营预算的支出结构

提示

政策趋势：「调入一般公共预算」的比例持续提升（从2015年前的5%提高至当前约15%），意味着国有资本收益逐步服务于更广泛的公共目标，而非仅限于国企系统内部循环。

Part 5 社会保险基金收入

缴费还是税？中国社保的财务可持续性挑战

5.1 社会保险的基本概念与中国制度

社会保险是国家通过立法强制建立的社会保障制度，通过缴费筹资，在劳动者遭遇特定风险时提供经济补偿。

中国「五险」体系

中国「五险」缴费率与收入规模（2025年）
险种	法定缴费率（单位+个人）	2025年收入（万亿元）	覆盖风险
基本养老保险	16% + 8% = 24%	8.12	退休后生活保障
基本医疗保险	约6% + 2% = 8%	3.18	医疗费用分担
失业保险	0.5% + 0.5% = 1%	0.52	失业期间生活保障
工伤保险	0.2%—1.9% + 0%	0.22	工作伤害补偿
生育保险	0.5% + 0%（并入医疗）	（并入医疗）	生育及产假保障

合计缴费率约为工资总额的33—35%（单位+个人），是企业用工成本的重要构成。

社保「缴费」 vs「税」：本质区别

社保「缴费制」与「税收制」的比较
维度	缴费制（精算型）	税收制（现收现付型）
财务逻辑	个人账户积累，精算平衡	当期在职者缴费→支付退休者
代际关系	自我积累，代际中性	代际转移——人口老龄化时压力大
激励效应	缴费与受益挂钩，逃费动机弱	缴费与受益脱钩，逃费动机强
可持续性	依赖投资回报，受市场风险影响	依赖劳动力规模，受人口结构影响
中国现实	名义上「统账结合」（统筹+个账）	统筹部分已实质为现收现付

5.2 养老保险的财务可持续性：人口结构挑战

核心指标：抚养比

\[\text{制度抚养比} = \frac{\text{退休人口}}{\text{在职缴费人口}}\]

现收现付制的收支平衡条件：

\[\underbrace{w \cdot N_w \cdot \tau}_{\text{缴费收入}} \geq \underbrace{P \cdot N_r}_{\text{养老金支出}}\]

其中 \(N_w\) 为在职人数，\(N_r\) 为退休人数，\(w\) 为工资，\(\tau\) 为缴费率，\(P\) 为人均养老金。

变形：

\[\tau \geq \frac{P}{w} \cdot \underbrace{\frac{N_r}{N_w}}_{\text{抚养比}}\]

直觉：抚养比上升 → 维持同等替代率（\(P/w\)）所需缴费率上升 → 要么提高缴费率，要么降低待遇，要么财政补贴

警告

中国现实：2025年城镇职工基本养老保险参保人数约5.2亿人，其中退休人员约1.6亿，在职与退休比约为3.2:1，较2010年（5:1）显著恶化。预测2035年前后比值降至约2:1，财务压力将急剧上升。

5.3 中国社保的三大结构性问题

问题①：「空账」困境

中国养老保险实行「统账结合」——统筹部分（现收现付）+个人账户（积累制）。但历史上，个人账户资金被挪用支付当期退休人员，造成「空账」。

2025年全国城镇职工个人账户记账金额约11万亿元，但实际资产大幅少于此数。根据精算研究，个人账户给付缺口在2024年累计已达16.8万亿元，到2050年预计扩大至42.5万亿元这意味着政府承诺了未来的兑付义务，但缺乏对应的当期资产储备。

问题②：地区不平衡

各省份养老保险基金结余差异巨大：

广东、浙江、江苏：基金充裕，当期大量结余
黑龙江、吉林、辽宁：老工业基地，退休人口多、在职人口少，多年亏损，依赖中央转移支付

→ 2018年起推进养老保险全国统筹，将省间余缺调剂，但完整的全国统筹至今仍在推进中。

问题③：覆盖率与遵从度

灵活就业人员（约2亿人）参保率低，平台经济劳动者的社保归属尚无明确法规——税基侵蚀持续存在。

社保基金收入结构（2025年）

重要

财政补贴占比约24%（3.17万亿元），意味着社保基金已高度依赖一般公共预算补贴——社保的「缴费制」在财务上已向「税收制」大幅偏移。

随人口老龄化加深，财政补贴规模将进一步扩大，这将挤压其他公共支出空间。

5.4 全国社会保障基金理事会——“养老钱”的“大管家”

在了解了社会保险基金的收支压力后，一个绕不开的问题随之而来：当未来的老龄化高峰来临时，巨大的养老金缺口由谁来填补？ 这就引出了我们今天要介绍的“终极备胎”——全国社会保障基金及其管理机构全国社会保障基金理事会。

很多人分不清“全国社会保障基金”与“社会保险基金”混为一谈

是什么？“国家养老储备基金”

全国社会保障基金是国家专门为应对人口老龄化高峰时期养老保险等社会保障支出不足而设立的战略储备基金。

它与地方每月向退休人员发放的“统筹账户”是两回事，平时不能动用，其核心理念是“备不时之需”。

建立时间：2000年8月，由党中央、国务院设立。
管理机构：全国社会保障基金理事会（简称“社保基金会”），专门负责打理这笔“巨款”。
机构性质：财政部管理的事业单位，定位是投资运营机构，不明确行政级别。
一句总结：如果说社保基金是“蓄水池”（当期收、当期发），全国社保基金就是“战略储备水库”（平时蓄水、灾年开闸）。

钱从哪里来？“四大渠道”

建立之初，这笔基金只有中央财政拨款的200亿元作为启动资金。经过二十多年的积累，其资产总额已达3万亿级别。

来源渠道	具体说明	数据佐证（2024-2025年）
中央财政预算拨款	国家每年从财政“大账本”中直接划拨资金。	成立初期的主要来源。
国有资本划转	将央企、国企的10%股权划转进来，通过分红获取收益。	截至2024年底，93家中央企业和金融机构划转的股权，账面价值高达2.1万亿元。
彩票公益金	每年从全国彩票销售收入中提取一部分。	长期稳定的补充来源。
投资运营收益	这是目前基金规模超越本金的核心途径。社保基金会通过专业投资“钱生钱”。	自成立以来，年均投资收益率达7.36%，累计投资收益额远超累计财政投入。

钱怎么管的？“专业的钱生钱”

社保基金会作为“大管家”，将基金资产通过两种方式进行管理：

直接投资：社保基金会亲自下场，投资银行存款、信托产品、部分股权等。
委托投资：将大部分资金委托给市场上专业的证券投资机构（如基金公司、证券公司）进行投资，比如买卖股票、债券等。

最新投向动态（2025年）：社保基金正加速向科技创新和新质生产力领域倾斜。

布局硬科技：社保基金不仅增持了多只科技股，还与地方合作设立了专项科创基金。
典型案例：2026年初，社保基金会、浙江省等共同组建了“浙江社保科创基金”。

重要辨析：它和普通人的“养老金”有何关系？

最容易混淆的地方，借助下面的对比表格厘清：

对比维度	全国社会保障基金	社会保险基金
通俗定位	“后备军/压舱石”：应对未来老龄化高峰的战略储备。	“主力军/现金流”：每月发放当期养老金的钱袋子。
资金来源	财政拨款、国有资本划转、投资收益等。	个人、单位共同缴费，加上财政补贴。
运营目标	保值增值，追求较高长期回报（年均收益目标较高）。	保值和流动性，确保当期能按时足额发放。
是否直接发给个人	不直接发。只有在老龄化高峰导致社保基金不足时，才划拨资金给社保基金池子。	直接发。通过银行按月直接支付给退休人员。
近期规模	约3.3万亿元（2024年末数据）。	约12.6万亿元（2025年总收入）。

基本养老保险基金：“受托管理”的活钱

除了管理自己的“战略储备”，社保基金会还有一个重要职能：受托管理地方“基本养老保险基金”中的部分结余资金。

背景：以前地方养老金结余大多躺在银行吃利息，收益率较低。为提高收益，国家规定各省可将部分结余资金委托给社保基金会统一投资运营。
成绩单（2025年最新数据）：
- 投资规模：已突破2.6万亿元（比“十三五”末翻了一番）。
- 投资收益：连续8年实现正收益，年均投资收益率达5.15%，跑赢了通胀，实现了养老金的保值增值。
效果：这种“省里委托、全国运营”的模式，更好地实现了资金的保值增值，增强了地方社保基金的支付能力。

Part 6 中国财政观察

「四本预算」全景图：看清政府的真实财力

6.1 政府真实财力的全口径分析（2025年）

6.2 非税收入的「隐性」功能：三重视角

视角①：弥补财政缺口

当税收收入增速放缓时，非税收入往往成为地方政府的「逆周期缓冲器」：

2025年税收收入同比上涨0.8%
同期非税收入下降11.3%——一次性因素消退后大幅回落
一般公共预算中，非税收入占18.4%
地方非税收入占比远高于中央（30.6% vs 2.4%），部分基层县区非税收入占比甚至超过50%甚至60%

视角②：政府间隐性转移

土地出让收入（地方独享）与共享税（中央分成）在激励结构上完全不同——地方更有积极性扩大土地出让，而非努力扩大增值税税基（因为要与中央分享）。这种激励扭曲部分解释了中国地方政府对土地财政的路径依赖。

视角③：「非税扩张」的信号意义

非税收入/税收收入比是衡量政府「征收规范性」的重要指标：比值越高，通常意味着征管规范性越低、政府对合法税收以外来源的依赖越强。我国该比值约为22.4%（2025年：3.96/17.64），低于历史峰值但仍需关注。

注记

2022年非税/税收比跳升至21.1%（对应税收退税年），2025年回落至约22.4%，趋势总体稳定。2021年征管职责划转后，非税收入规范程度显著提升。

6.3 本讲小结：非税收入的「四把钥匙」

本讲四大核心命题
核心命题	理论工具	中国现实（2025年）
①政府财力远超税收本身	四本预算；宏观税负的大口径衡量	四本预算合计约39万亿元，税收占其中约45%；「只看税收数据」严重低估政府规模
②公共服务定价影响资源配置效率	边际成本定价；平均成本定价；拉姆齐定价	高速公路、水电气等公用事业定价偏高于MC，产生超额负担；但零MC定价需财政补贴，面临财力约束
③土地财政是分税制的「制度副产品」	税收归宿；财政联邦制；激励扭曲	土地出让收入从2010年2.94万亿→2021年峰值8.71万亿→2025年4.15万亿；房地产调整使地方财政进入结构转型压力期
④社保「名义缴费制」已实质转向「税收制」	代际会计；精算平衡；现收现付	财政补贴占社保基金收入23%；养老抚养比恶化（2025年约2.5:1→预测2035年约1.2:1）；可持续性依赖提高退休年龄、全国统筹、国有资本划转三项改革协同

重要

本讲的核心张力：非税收入的本质是政府在税收之外动员资源的方式——有些（如按MC定价的公用事业收费）具有高效率，有些（如垄断性土地出让）产生严重扭曲，有些（如社保缴费）正在被迫从「精算缴费」演变为事实上的「代际税收转移」。理解这一图谱，是评价政府财政可持续性的必要基础。

拓展阅读

教材

樊丽明《公共财政概论》第九章「非税收入」
蒋洪《公共经济学》第十九章公共定价与政府性收费
杨斌《财政学》第9章非税收入和公债收入

经典论文

Ramsey, F.P. (1927). "A Contribution to the Theory of Taxation." Economic Journal. — 拉姆齐定价的理论基础
Diamond, P. & Mirrlees, J. (1971). "Optimal Taxation and Public Production." American Economic Review. — 公共定价与生产效率
Tombe, T. & Winter, J. (2021). "Optimal Fiscal Policy with Heterogeneous Regions." — 财政联邦制与地方激励
陶然、汪晖（2010）：「中国尚未完成的土地产权改革」，《比较》第46辑 — 土地财政的制度根源

政策文件（2024—2026）

财政部：《2025年社会保险基金预算执行情况》
人社部：《2025年人力资源和社会保障事业发展统计公报》
《国务院关于养老保险全国统筹有关问题的通知》（2022年）
《关于渐进式延迟法定退休年龄的决定》（2024年9月，全国人大常委会）

课后思考题

📝 讨论题

题目A（公共定价：效率与公平的权衡）

某城市拟对城区地铁票价进行调整，目前执行政策性低价（约为运营成本的60%），地铁公司每年亏损50亿元由市财政补贴。（1）从边际成本定价、平均成本定价和拉姆齐定价三个框架出发，分析城市地铁应如何定价？（2）低票价政策的受益群体是谁？是否存在「逆向补贴」的可能——即高收入群体（住在郊区别墅、长距离通勤）获得更多补贴？（3）如果提高票价至运营成本水平，可能产生哪些经济影响？如何通过「提价+定向补贴」实现效率与公平的协调？

题目B（土地财政的可持续性）

2021年至2025年，全国土地出让收入从8.71万亿元下降至约5.78万亿元，降幅达34%。（1）土地出让收入在经济学上属于哪类非税收入？其本质是「一次性变现70年地租」——这一特征对地方财政的可持续性意味着什么？（2）土地财政收缩对城投公司（地方政府融资平台）的偿债能力有何影响？请用「软预算约束」理论解释城投债问题的根源。（3）从税制改革角度，哪些政策工具可以替代土地出让收入，成为地方稳定可持续的财政来源？评估这些方案的可行性。

题目C（养老保险的财务可持续性）

根据本讲数据，中国城镇职工基本养老保险「在职/退休」比已从2010年的5:1下降至2025年的约2.3:1，预测2035年将进一步降至约1.2:1。（1）利用现收现付制的收支平衡公式 \(\tau \geq \frac{P}{w} \cdot \frac{N_r}{N_w}\)，若替代率（\(P/w\)）维持在45%，分别计算2025年和2035年维持收支平衡所需的缴费率 \(\tau\)。（2）2024年全国人大通过渐进式延迟退休决定（女性退休年龄从55岁逐步延至58岁，男性从60岁延至63岁）。从养老保险财务角度分析，延迟退休如何影响上述抚养比和收支平衡？（3）「将国有资本划转社保基金」是否能根本解决养老金可持续性问题？为什么？

作业

查找你所在的县级政府2025年四本预算基金各是多少，并计算占比
计算当地的宏观税负：税收收入占GDP比重。
查找当地（县级）2025年社保基金纯缴费收入，以及财政对社保基金的补贴金额，计算财政补贴的占比。