财政学

第15讲：政府预算——国家治理的「财政宪法」

朱奇

2026年05月25日

本讲内容

政府预算概述 ——什么是预算？它从何而来、遵循哪些原则？
政府预算的分类 ——单式与复式、增量与零基、年度与中长期
我国政府预算的组成体系 ——四本预算的逻辑与联系
政府预算过程 ——编制、审批、执行与决算的完整链条
中国政府预算管理制度改革 ——八大改革领域与最新进展
中国财政观察 ——预算透明度的国际比较与改革评估

开场：预算是什么？

「国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。」

预算：政府权力的「财政宪法」

2025年预算：收入约21.6万亿元，支出约28.7万亿元，赤字约5.66万亿元（赤字率约4%，历史高位）

🧭 本讲六大核心直觉

① 预算是议会控制行政的工具——「无代表，不纳税」，预算权是最古老的民主权利

② 四本预算各司其职——一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社保基金，各有逻辑

③ 零基预算 vs 增量预算：激励设计的差异——基数制造惰性，零基倒逼绩效

④ 预算过程是权力博弈——编制、审批、执行、决算，每个环节都是利益平衡

⑤ 「全面规范透明」是改革方向——预算透明度是财政民主的基础

⑥ 绩效管理是改革硬核——从「钱花出去」到「花得有没有效果」的理念跨越

花钱矩阵（财政支出行为分析框架）

	替自己办事	替别人办事
花自己的钱	A	B
花别人的钱	C	D

注记

财政收支属于哪个区域？你认为财政收支是否会有效率？

Part 1 政府预算概述

概念与产生、原则、分类、我国预算组成体系

1.1 政府预算的概念

政府预算（Government Budget），亦称国家预算，是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的政府年度收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，也是政府保障和调节经济社会等活动的重要手段。

政府预算的三重属性

政府预算的三重属性
属性	内涵	具体体现
计划性	是政府年度收支规模与结构的预计与测算	预算数vs决算数，允许一定偏差，但不得随意突破
法律性	经立法机关审批，具有法律效力	未经人大批准，政府不得动支；调整须报人大审批
工具性	调节经济的重要杠杆（财政政策载体）	扩张性/紧缩性预算，逆周期调节总需求

政府预算：通过政治和法律程序决定，区别于企业预算、家庭预算。

预算的经济学本质：政府「资源配置合同」

\[G \equiv T + \Delta B + \Delta M\]

政府支出恒等式（政府预算约束）：支出来源于税收 \(T\)、举债 \(\Delta B\) 与铸币税 \(\Delta M\) 三种渠道。

预算的核心功能：在立法机关的监督下，事前决定这三种资源的规模与用途——这正是区分「民主财政」与「专制财政」的核心制度安排。

「国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。」—— 《毛泽东文集》第六卷

1.2 现代政府预算的产生

现代意义上的第一个政府预算产生于英国，是新兴资产阶级追求政治权力的制度产物。

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timeline
    title 政府预算制度的历史演变
    1215年 : 《大宪章》
           : 国王征税须获贵族同意<br>——预算控制权的萌芽
    1689年 : 《权利法案》
           : 议会掌握财政批准权<br>——现代预算制度奠基
    1787年 : 美国宪法
           : 「国会掌握钱袋子」<br>——财政立宪主义
    1822年 : 英国财政改革
           : 第一个近代意义完整政府预算正式成型
    1908年 : 中国清政府
           : 《清理财政章程》<br>——中国预算制度起步
    1951年 : 新中国
           : 《预算决算暂行条例》<br>——现代预算框架
    1994年 : 《预算法》
           : 中国预算法制化的里程碑
    2014年 : 修订《预算法》
           : 全口径预算改革法律保障

中国政府预算的产生与发展

时期	标志事件
清末（1908年）	颁布《清理财政章程》，1910年试编预算
民国（1931年）	国民政府主计处成立，首次正式编制总预算
新中国（1951年）	政务院《预算决算暂行条例》
改革开放（1994年）	全国人大审议通过《预算法》
全面深化（2014年）	《预算法》修订，全口径改革法制化
最新动态（2024年）	零基预算试点扩大；预算绩效管理全覆盖

提示

制度根源：预算制度产生的根本动力是「无代表，不纳税」的民主政治逻辑。在中国，人大预算审查监督权不断强化，是预算民主化的渐进路径。

1.3 政府预算的原则

良好的预算制度需遵循六大原则，每条原则都对应一种对政府行为的约束或保证。

政府预算的六大原则
原则	核心要求	违背的后果	中国典型案例
完整性	所有收支均须纳入预算，不得预算外循环	形成「小金库」，腐败温床	2011年全面取消预算外资金，实现全口径管理
统一性	各级政府预算须统一编制、统一管理、统一平衡	收支碎片化，政府活动缺乏统筹协调	四本预算全部纳入人大审查；中央与地方预算汇总形成国家预算
可靠性	预算数据须真实可靠，有充分依据	虚报数字，预算形同虚设	2014年以来推进项目支出标准化，减少「拍脑袋」
年度性	预算按财政年度（通常为自然年度）编制	跨年度资金缺乏约束，形成沉淀	中期财政规划作为年度预算的补充框架（2015年引入）
法治性	预算须经法定程序审批，非经审批不得动支	行政权力僭越立法权力	《预算法》第13条：预算一经批准，必须严格执行
公开性	预算须向社会公开，接受公众监督	黑箱操作，权力寻租	2010年后各级政府逐步推进「三公经费」公开

注记

完整性原则的延伸——「预算外资金」的历史：计划经济时代，大量政府收支游离于预算之外（「预算外资金」），形成「第二财政」，严重削弱预算控制。2011年全面取消预算外资金是完整性原则落实的重要里程碑。

可靠性：2003年，深圳一政府部门报7500万的预算，最后被审核到1900万，挤掉了5600万的“水分”。“钓鱼预算”。

1.4 政府预算的分类

政府预算有多种分类视角，每种分类背后都有不同的政策目标与管理逻辑。

按收支关系分：单式预算 vs 复式预算

单式预算：所有财政收支汇集于单一表格，不区分经济性质。

\[\text{单式预算}：\text{全部收入} = \text{全部支出（含赤字）}\]

复式预算：按经济性质分为两个（或以上）预算表格。

\[\text{复式预算} = \underbrace{\text{经常预算}}_{\text{日常行政、社会支出}} + \underbrace{\text{资本预算}}_{\text{基础设施投资支出}}\]

对比维度	单式预算	复式预算
信息清晰度	低（一锅烩）	高（性质分明）
赤字分析	无法区分结构性	区分经常赤字与资本赤字
适用阶段	计划经济	现代市场经济
中国实践	1950—1990年代	现行四本预算体系

按编制方法分：增量预算 vs 零基预算

增量预算（Incremental Budgeting）：以上年基数为起点，乘以调整系数。

\[B_t = B_{t-1} \times (1 + \delta)\]

其中 \(\delta\) 为调整系数（通货膨胀率、事业发展需要等）。

零基预算（Zero-Based Budgeting，ZBB）：从零开始，对每项支出重新评估其必要性与优先序，不承认历史基数。

增量预算的激励问题

增量预算制造「棘轮效应」（Ratchet Effect）：

部门为保住下年基数，年底突击花钱
绩效差的项目被历史惯性「锁定」，难以退出
预算分配固化，资金使用效率低下

中国应对：2019年起推进零基预算改革试点，2024年扩大至更多中央部门——要求重新论证每一项支出的必要性。

1.4（续）政府预算的分类

按预算时间分：年度预算 vs 中长期预算

年度预算：预算时间为一年，与会计年度一致。中国财政年度为自然年度（1月1日—12月31日）。

中长期预算（中期财政规划）：3—10年的财政收支框架，是年度预算的「上位约束」。

不同时间维度的预算类型
类型	时间范围	功能定位	中国实践
年度预算	1年	法律文件，经人大批准后严格执行	全国人民代表大会每年3月批准
中期财政规划	3年（滚动）	政策预期管理，指导年度预算编制	2015年引入，每年滚动更新
长期财政规划	10年以上	与国民经济规划对接	与五年规划相衔接（尚不完善）

按政府预算级次分：中央预算 vs 地方预算

我国：“国家实行一级政府一下预算”

中央
省、自治区、直辖市
市、自治州
县、区
乡、镇

按预算收支管理范围划分：总预算、部门预算、单位预算

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flowchart TD
    A["总预算
（各级政府财政收支计划）"] --> B["中央总预算
= 中央本级 + 地方转移支付"]
    A --> C["省级总预算
= 省本级 + 下级汇总"]
    B --> D["部门预算
（各部委所有收支）"]
    C --> E["部门预算
（省级厅局）"]
    D --> F["单位预算
（各直属机构/事业单位）"]
    E --> G["单位预算
（下属机构）"]
    style A fill:#1a4a2a,color:#fff
    style B fill:#2d6a4f,color:#fff
    style C fill:#2d6a4f,color:#fff

提示

部门预算的意义：2000年改革后，每个政府部门须将所有收入（财政拨款+行政事业性收费+其他收入）和支出编入统一预算，消除「账外账」，是完整性原则的重要实现机制。

1.5 我国政府预算的组成体系

2014年《预算法》修订后，中国正式确立了以「四本预算」为核心的“全口径”管理的现代政府预算体系。

中国「四本预算」体系（2025年）
预算类型	收入来源	支出用途	2025年规模
一般公共预算	税收（主体）、非税收入	基本公共服务、国防、行政	收入21.60，支出28.74
政府性基金预算	专项收费（土地出让金为主）	专项公共事业（如城乡建设）	收入5.77，支出11.29
国有资本经营预算	国有企业利润上缴	国有经济布局调整、补充社保	收入0.85，支出0.26
社会保险基金预算	社保缴费+财政补贴	养老、医疗、失业等社保待遇	收入12.60，支出11.14

四本预算的关系与逻辑

%%{init: {'theme': 'base', 'themeVariables': {'fontSize': '12px', 'fontFamily': 'PingFang SC, sans-serif'}}}%%
flowchart LR
    A["一般公共预算
（核心，约占50%）"] -->|"调入资金"| E["综合财政"]
    B["政府性基金预算
（专项收费）"] -->|"部分调入"| E
    C["国有资本经营预算
（国企利润）"] -->|"调入补充社保+一般"| E
    D["社会保险基金预算
（专款专用）"] -->|"相对独立"| E
    E --> F["政府总支出
约51.43万亿元（2025年）"]
    style A fill:#2d6a4f,color:#fff
    style E fill:#1a4a2a,color:#fff

重要

「土地财政」的预算位置：土地出让金收入进入政府性基金预算（非一般公共预算），2021年峰值约8.7万亿元，2023年降至5.8万亿元，2024年约5.3万亿元，2025年约4.15万亿元。这一大幅缩水是地方财政压力的核心来源。

1.5（续）四本预算：规模

注意：官方赤字 ≠ 收支差额，一般公共预算收支差为7.14万亿元，但加上调入资金1.48万亿，2025年赤字为5.66万亿元，通过发行政府债券弥补。政府性基金预算收支差主要因专项债资金支出，2025年支出与收入之差为5.52万亿元。社保基金当期结余1.46万亿元（收入12.60万亿，支出11.14万亿），但长期压力巨大。

Part 2 政府预算过程

编制、审查批准、执行调整、决算的完整链条

2.1 预算过程概览

预算过程（Budget Process）是政府预算从无到有、从计划到执行到评估的完整制度链条，体现了政府权力在立法机关与行政机关之间的制度性约束。

中国预算过程的时间轴

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gantt
    title 中国政府预算年度运作时间轴（以N年为例）
    dateFormat MM
    axisFormat %m月

    section 编制阶段（N-1年）
    财政部发布编制通知    :done, 06, 1M
    各部门申报支出需求    :done, 07, 2M
    财政部审核协调        :done, 09, 2M
    国务院审定预算草案    :done, 11, 2M

    section 审批阶段（N年初）
    全国人大财经委预审    :active, 01, 1M
    全国人大审议批准      :active, 03, 1M

    section 执行阶段（N年全年）
    预算执行与国库管理    :crit, 01, 12M

    section 决算阶段（N+1年）
    编制决算草案          :crit, 01, 5M
    人大审批决算          :crit, 06, 1M

预算过程的「四权分立」原则

环节	责任主体	核心权力
编制	财政部门（行政）	预算起草权
审批	人民代表大会	预算批准权
执行	政府各部门	预算执行权
监督	人大+审计	预算监督权

「三分开」原则：编制权、执行权、监督权相互分离——这是防止财政腐败的制度设计核心。

2.2 预算编制：从需求申报到草案形成

预算编制是整个预算过程的起点，决定了政府一年的资源配置方向。

中国预算编制的「双轨制」流程

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flowchart TD
    A["财政部
发布预算编制通知（N-1年6月）"] --> B["各部委
申报支出预算需求"]
    A --> C["收入预测
（税务总局+财政部）"]
    B --> D["财政部
审核·协调·压减"]
    C --> D
    D --> E["部门预算
双边协商确定"]
    E --> F["汇总形成
中央预算草案"]
    F --> G["国务院常务会议
审定（N-1年12月）"]
    G --> H["提交全国人大
（N年3月初）"]
    style A fill:#1a4a2a,color:#fff
    style H fill:#2d6a4f,color:#fff

关键改革：「两上两下」机制

「一上」：部门申报初步意见
「一下」：财政部反馈控制数
「二上」：部门按控制数细化申报
「二下」：财政部批复部门预算

预算编制的核心挑战

信息不对称问题

预算编制中存在典型的委托-代理困境（Principal-Agent Problem）：

\[U_{\text{部门}} = f(\text{预算规模}, \text{自由裁量})\]

部门有动机虚报支出需求、隐藏效率提升空间，以获得更大预算份额。

应对机制：

支出定额标准（限制自由申报）
项目支出绩效评审（事前审核）
零基预算试点（不承认历史基数）

2024—2025年改革亮点：零基预算扩围

2019年国务院推进零基预算改革，2024年中央部门中已有超过70%的项目支出采用「据实测算，不参考基数」的方法编制，2025年继续扩大范围，推动「资金跟着绩效走」。

2.3 预算审查与批准：人大的「钱袋子」权力

预算审查批准是立法机关行使财政控制权的核心环节，也是预算民主化最重要的制度体现。

全国人大预算审查的制度架构

全国人大预算审查批准流程
环节	主体	时间	核心职能
预先审查	人大财政经济委员会	2月底至3月初	提出初审意见，向大会汇报
大会审查	全体代表分组审议	3月5—15日	代表质询，财长答疑
专题审查	预算审查委员会（新设）	3月	重点审查支出结构与绩效
表决批准	全体代表大会	3月下旬	正式批准中央预算
批复地方	财政部→省财政厅	批准后30日内	逐级批复地方预算

人大预算监督的历史演进

2.4 预算执行与调整

预算执行是将经批准的收支计划转化为实际财政行为的过程，是整个预算链条中持续时间最长、涉及主体最多的环节。

收入征缴

征：税务、海关等征收机关依据法律法规，向纳税人（企业或个人）下达缴款通知；非税收入一般缴款
收：商业银行“国库经收处”的“待报解预算收入” 账户；
入库：商业银行在规定时间（如当日或次日上午）将这笔资金从“待报解预算收入”账户划转到中国人民银行（即中央银行）的账户中
分 (分成与调库)：国库系统按照规定的比例和预算科目，将资金在中央与地方、省与市县之间进行拆分；除了税收和非税收入，国库还会处理上级财政对下级财政的转移支付等资金的划转。
存 (正式入库与对账)：经过上述划分后，资金最终被记入相应的国库单一账户，正式成为国家财政库款，可以纳入预算进行安排和使用。

支出资金拨付

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flowchart LR
    A["财政部
（资金调度）"] -->|"国库集中支付"| B["国库单一账户"]
    B -->|"直接支付"| C["商品/劳务供应商"]
    B -->|"授权支付"| D["财政/预算单位零余额账户"]
    D --> C
    E["税务总局
（收入征管）"] -->|"税款入库"| B
    F["人大+审计
（实时监督）"] -.->|"监控"| B
    style B fill:#1a4a2a,color:#fff
    style A fill:#2d6a4f,color:#fff

预算调整的法定程序

《预算法》第67条规定，执行中出现以下情形须依法调整：

因自然灾害等不可抗力需追加支出
上级增加专项转移支付
收入大幅减少需调减支出

调整须经本级人大常委会批准——这是预算法治化的重要红线。

「预备费」：合规的灵活性安排

预算法允许设立预备费（一般不超过本级预算支出的1%—3%），用于执行中发生的不可预见支出——是制度内的弹性安排。

\[\text{可用资金} = \text{预算内拨款} + \text{动用预备费}\]

中国实践：2025年中央预备费500亿元。此外，超收收入的使用须报告人大，不得擅自动用。

年底「突击花钱」现象

研究发现，中国政府支出在每年12月存在显著异常峰值（约占全年支出的13%），这是年度预算制度+增量基数机制共同造就的扭曲激励：

担心年末结余被财政收回
下年基数可能被压缩

零基预算+结转结余管理改革是破解这一问题的制度路径。

2.5 政府决算：预算周期的「闭环」

政府决算是对预算执行结果的系统性汇总与报告，是整个预算工作过程的总结与归档。

决算的编制流程

政府决算的编制流程
步骤	主体	时间节点	主要内容
①	各预算单位	次年1—3月	汇总本单位全年实际收支数据，编制单位决算
②	各部门	次年3—4月	汇总部门决算，与财政部门核对
③	财政部门	次年5—6月	审核汇总，编制政府综合决算草案
④	国务院	次年6月	审议通过决算草案，提交人大
⑤	全国人大常委会	次年8—9月	审查批准中央决算，向社会公开
⑥	审计署	全年	独立审计，出具审计报告，向人大报告

决算的功能：超越「记账」

决算的三重价值

①会计功能：如实记录全年财政收支的实际发生情况，与预算数对比（「预算-决算差异分析」）

②问责功能：决算公开是社会公众检验政府「说了算数」的依据——预算是承诺，决算是兑现记录

③学习功能：为下年预算编制提供数据基础，绩效评价结果反哺预算分配

关键指标：预决算偏差率

\[\text{偏差率} = \frac{\text{决算数} - \text{预算数}}{\text{预算数}} \times 100\%\]

研究显示，中国地方政府土地收入的预决算偏差率有时超过±30%，反映出土地市场预测难度大，也暴露了部分地方「保守编制、灵活执行」的策略行为。

Part 3 中国政府预算管理制度改革

改革的方向与要求、改革的内容及成效

3.1 改革的总体方向

中国政府预算管理制度改革的总体目标：建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

「五位一体」改革目标框架

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flowchart TD
    A["中国预算改革总目标"] --> B["综合统筹
——四本预算全覆盖，
财力统一调度"]
    A --> C["规范透明
——所有收支上预算，
信息全公开"]
    A --> D["约束有力
——预算就是法律，
不得随意突破"]
    A --> E["讲求绩效
——钱花出去是否有效果"]
    A --> F["持久安全
——财政可持续，风险有底线"]

    B --> B1["结果：消灭预算外循环，
    增强财政统筹能力"]
    C --> C1["结果：杜绝暗箱操作，
    强化社会监督"]
    D --> D1["结果：硬化预算约束，
    严控追加调整"]
    E --> E1["结果：资金跟着绩效走，
    提升使用效益"]
    F --> F1["结果：防范债务风险，
    确保代际公平"]

    style A fill:#1a4a2a,color:#fff
    style B fill:#2d6a4f,color:#fff
    style C fill:#2d6a4f,color:#fff
    style D fill:#2d6a4f,color:#fff
    style E fill:#2d6a4f,color:#fff
    style F fill:#2d6a4f,color:#fff

改革的制度背景：计划经济遗产的清除

改革前的主要问题（1990年代—2000年代初）

财权的高度集中：如地方税
预算计划的极度灵活：如故意把预算收入做小
预算过程的行政色彩较浓：政法不分、行政主导、领导定调
「预算外资金」泛滥：大量行政事业性收费游离预算之外，形成部门「小金库」
科目体系陈旧：沿用计划经济时代苏联模式，无法反映政府活动实质
现金分散管理：资金分散在各部门账户，国库空转，效率低下
采购缺乏竞争：政府购买缺乏公开竞争，腐败丛生
约束软化：预算一经批准，调整随意，人大监督形同虚设

改革的根本动因：建设公共财政体制，使政府从「国家财政」转型为「公共财政」——财政为全社会服务，而非为国有经济服务。

3.2 八大改革领域

改革一：部门预算改革（2000年启动）

核心内容：从中央六个直属部委试点，逐步推广至全部政府部门，将部门全部收入（财政拨款+自筹收入+其他收入）统一纳入预算管理，按功能细化至项目级。
改革成效：消除“账外账”和“笼统拨款”，实现编制与执行分离，强化预算约束，是完整性原则的制度落地。
2024年进展：中央部门已连续第25年编制部门预算，地方各级部门预算编制已全覆盖。

改革二：国库集中收付制度改革（2001年起）核心理念：建立“国库单一账户体系”，所有财政性资金统一纳入国库管理，未支付前不沉淀在任何部门账户。

资金直达最终收款人，减少中间环节沉淀
财政可实时监控所有资金流向
利息全部上缴国库，提高资金使用效率
直接支付降低截留、挪用风险

改革三：政府采购改革（1999年启动）里程碑：

1999年：《政府采购管理暂行办法》——首部规章
2003年：《政府采购法》颁布——试点转向全面推行
2015年：《政府采购法实施条例》——细化竞争规则

改革逻辑：引入竞争机制压低采购成本，公开招标 → 竞争 → 价格下降 → 节省财政资金 + 减少寻租。

2024年数据：全国政府采购规模约3.8万亿元，节资率约11%（相较预算价格）。

改革四：政府收支分类改革（2007年全面实施）建立了包括收入分类、支出功能分类、支出经济分类三套科目的完整体系，取代计划经济时期参照苏联模式的旧科目。

科目类别	功能	举例
收入分类	区分税收与非税，反映收入来源结构	增值税、企业所得税、行政事业性收费
支出功能分类	反映支出的社会目的和政策方向	教育、医疗、国防、社会保障
支出经济分类	反映财政资金的使用形态	工资福利、商品服务、资本性支出

改革意义：政府收支分类是预算管理的基础性制度，为后续绩效评价、决算报告、财政透明度提供了统一语言。

改革五：全口径预算改革（2011年全面取消预算外资金）历史脉络：

1998年：提出构建公共财政体制框架，规范政府收支
2003年：十六届三中全会首次提出“实行全口径预算”
2010年：财政部通知取消预算外资金管理，2011年起“预算外资金”成为历史
2014年：新《预算法》确立四本预算制度；国发43号文将地方债纳入预算管理
2021年：政府性基金预算、社保基金预算信息全面公开

核心要义：只有当政府所有收支都进入预算，纳税人才能通过人大真正掌握政府手中的“钱袋子”。预算外资金是“影子财政”，是预算民主的制度漏洞。

改革六：预算支出标准体系建设（2014年以来推进）

主要内容：扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制；深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用；加强预算评审结果运用，探索同类项目标准化管理模式。
改革效果：减少“拍脑袋”式分配，提高预算编制的科学性、规范性和透明度。

改革七：中期财政规划管理改革（2015年引入）

背景：年度预算视野过短，难以支撑多年期重大项目，也无法发挥财政“逆周期”稳定器功能。
运作机制：编制三年滚动财政规划，每年更新，前一年计划滚动进入下一轮三年窗口。
三大功能：
- 稳定市场主体和部门的政策预期
- 防止重大项目“开了头、后续没钱”
- 实现跨年度预算平衡（以三年平衡替代年年平衡）

改革八：预算公开制度建设（2010年以来逐步推进）

2010年后：各级政府逐步推进“三公经费”公开，坚持以公开为常态、不公开为例外。
公开范围：政府预决算、部门预决算、“三公”经费、专项转移支付、地方政府债务等。
改革成效：从“少数人知道的账本”变成“全民可查的公开账本”，强化社会监督，是预算民主的集中体现。

改革逻辑总结

flowchart LR
    subgraph A["基础制度层"]
        A1["部门预算改革<br>（完整性）"]
        A2["政府收支分类改革<br>（规范性）"]
    end
    
    subgraph B["执行控制层"]
        B1["国库集中收付<br>（安全性）"]
        B2["政府采购改革<br>（竞争性）"]
    end
    
    subgraph C["统筹拓展层"]
        C1["全口径预算<br>（全覆盖）"]
        C2["中期财政规划<br>（前瞻性）"]
    end
    
    subgraph D["监督问效层"]
        D1["预算公开<br>（透明度）"]
        D2["绩效管理<br>（问效性）"]
    end
    
    A --> B --> C --> D
    
    style A fill:#e8f4e8,stroke:#1a4a2a
    style B fill:#fff3cd,stroke:#1a4a2a
    style C fill:#e8f0fe,stroke:#1a4a2a
    style D fill:#fde8d8,stroke:#1a4a2a

3.5 政府会计制度和政府财务报告制度改革

引入权责发生制（Accrual Basis）政府会计，编制政府资产负债表和收入费用表——这是从「流量管理」到「存量管理」的重大跨越。

\[\text{传统：}现收现付（收付实现制）\] \[\text{改革后：}权责发生制（收入已实现+费用已发生）\]

2015年起选取部分部门和地区开展政府财务报告编制试点工作。

3.6 预算监督体系改革

健全的预算监督是预算制度有效运行的「最后一道防线」，包括人大监督、审计监督与社会监督三个层次。

三层次预算监督体系

三层次预算监督体系
监督类型	主体	法律依据	核心手段	主要局限
人大监督	各级人大及常委	《预算法》《监督法》	预算审批权、质询权、调查权	专业能力不足，时间有限，难以深入审查
审计监督	审计署及地方审计局	《审计法》	年度预算执行审计、专项审计	事后为主，整改落实跟踪不足
社会监督	公众·媒体·智库	《政府信息公开条例》	预算公开、公众申请查阅	信息可读性差，专业门槛高

人大监督权的历史演进

年份	里程碑
1998年	全国人大常委会设立预算工作委员会
2006年	《各级人大常委会监督法》强化预算监督
2013年	十八届三中全会：强化人大预算决算审查监督职能
2017年	建立国务院向人大报告国有资产制度
2018年	人大预算审查重点向支出预算和政策拓展
2022年	全面深化绩效信息向人大报送

注记

审计监督的特殊作用：审计署独立于财政部，直接向国务院负责，其审计结果须向全国人大常委会报告。「审计风暴」对违规行为具有直接的曝光和问责效果，是行政内部监督的重要补充。

Part 4 中国财政观察

预算透明度的国际比较与改革评估

4.1 预算透明度：国际比较

预算透明度（Budget Transparency）是衡量政府财政治理质量的核心指标，反映政府财政信息向公众开放的程度与质量。

中国预算透明度的进步与差距

改进方向：

提升「年中执行报告」可及性
增加「公民预算」通俗版本
加强地方预算公开质量

4.2 实证研究速递：零基预算能改善资金效率吗？

📊 实证研究速递

研究问题：政府部门预算编制方法（增量 vs 零基）如何影响财政资金的配置效率与使用效果？

关键论文与研究：

Wildavsky, A. (1964)：《预算过程的政治学》——经典研究指出，增量预算是利益集团博弈的均衡结果，「基数」代表历史形成的政治协议，打破它面临巨大阻力。
中国实践研究（财政部财科所, 2020—2024）：跟踪2019年零基预算改革试点部门，发现改革部门的项目支出增速较非试点部门低约2.3个百分点，「结转结余资金」率下降约18%，显示资金沉淀有所改善。
地方经验：四川、广东等省份较早推进零基预算，部分地区研究发现重复支出项目比例下降，但绩效评价体系薄弱导致效果难以全面评估。

识别挑战：零基预算改革通常与其他改革同步推进，难以用标准双重差分（DiD）干净识别其独立效应。未来可利用改革试点的交错推进时间作为准自然实验设计。

\[\Delta \text{效率}_{it} = \beta \cdot \text{ZBB}_{it} + \gamma X_{it} + \mu_i + \lambda_t + \epsilon_{it}\]

政策结论：零基预算在技术上可行，但其效果高度依赖于绩效评价体系的科学性和预算人员的专业能力——孤立推行零基预算而不配套这两项，效果有限。

4.3 本讲小结：政府预算的「四把钥匙」

本讲四大核心命题
核心命题	理论工具	中国现实（2024—2025年）
①预算是民主控制行政的工具——「无预算，不支出」	委托-代理理论；财政立宪主义；人大监督	2014年《预算法》修订强化了人大预算权，但实践中人大专业审查能力仍需提升；预算审查时间仅约两周，改进空间大
②四本预算各有逻辑——覆盖政府全部资源配置	全口径预算；政府会计；资源配置效率	「土地财政」收缩（政府性基金预算从8.7万亿降至4.1万亿）是地方财政压力的核心；社保基金长期精算缺口是隐性财政压力
③编制方法决定激励结构——增量预算vs零基预算	信息不对称；委托-代理；激励兼容	2024年中央部门零基预算覆盖率超70%，年底突击花钱现象有所改善，但绩效评价体系仍是薄弱环节
④透明与约束是改革硬核——「全面规范透明、约束有力」	预算透明度；公共选择理论；问责机制	中国OBI指数从2010年的13分升至2023年的52分，进步显著但仍低于OECD均值；地方预算公开质量参差不齐是下一步重点

重要

本讲的核心张力：政府预算是民主政治的核心制度——它决定「谁的钱、花在哪里、由谁决定、花了有没有效果」。中国的预算改革路径是在行政主导的体制内推进制度规范化，以「全面规范透明+绩效管理」为抓手，在保持效率的同时逐步拓展民主监督空间。这与西方「议会主权」的预算传统不同，但其制度逻辑值得深入理解与评估。

重要

OBI指数，全称“公开预算指数”（Open Budget Index），是由“国际预算伙伴关系”（International Budget Partnership, IBP）发布的全球唯一一个独立的、以事实为基础的预算透明度比较工具。60分以下属于信息有限。

拓展阅读

教材

樊丽明《公共财政概论》第十一章「政府预算」
Rosen《Public Finance》第4章「The Tools of Budget Analysis」
Gruber《Public Finance and Public Policy》第4章「Tools of Budget Analysis」

经典著作

Wildavsky, A. (1964). The Politics of the Budgetary Process. — 预算政治学经典，解释为何改革如此困难
Musgrave, R.A. (1959). The Theory of Public Finance. — 提出预算的配置、分配、稳定三大功能
Schick, A. (1998). 「A Contemporary Approach to Public Expenditure Management.」 World Bank. — 现代预算管理实践指南

中国政策文件

《中华人民共和国预算法》（2014年修订版）
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）
《国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年）
财政部：《2026年中央和地方预算草案报告》（全国人大2025年3月）
财政部：《关于推进零基预算改革的意见》（2024年）

课后思考题

📝 讨论题

题目A（预算原则与制度设计）

某省人大代表在审议省级预算时发现，教育部门申报的一个「信息化建设项目」已连续五年列入预算，累计支出3.2亿元，但始终未见验收报告，而同类项目在技术标准上早已迭代。（1）该现象违背了政府预算的哪些原则？（2）从信息不对称和委托-代理角度，分析为何这类项目能持续存在。（3）如果引入零基预算和绩效评价，该如何在制度设计上防止类似情况？

题目B（四本预算的逻辑与土地财政）

（1）中国「四本预算」体系中，土地出让金收入属于哪本预算？其缩减对地方政府的哪些支出功能影响最大？（2）若地方政府试图将专项债资金从政府性基金预算「调入」一般公共预算，以弥补民生支出缺口，需要满足哪些法律条件？（3）从预算完整性和透明度原则出发，评价「土地出让金进入政府性基金预算而非一般公共预算」这一制度安排的利弊。

题目C（预算改革的政治经济学）

（1）以Wildavsky的「预算是政治」理论为框架，分析为何中国的零基预算改革推进缓慢。哪些利益主体是改革的阻力？（2）预算透明度提升（如「三公经费」公开）对政府行为产生了哪些可观测的影响？结合你了解到的案例分析。（3）中期财政规划（三年滚动）相比纯粹年度预算，在宏观经济稳定方面有哪些优势？可能带来哪些新问题？

作业

登录财政部官网（www.mof.gov.cn），下载2026年中央预算草案说明，找到以下数据：①中央一般公共预算收入总量；②教育支出规模；③赤字率。思考：若你是人大代表，你最想向财政部长提哪三个问题？
查找你所在县或区级地方政府2025年预算公开报告：
- 当地2025年财政总的情况是赤字还是盈余？如果是赤字，是如何弥补的？
- 当地四本预算的规模各是多少？增幅多少？